II. OCJENA STANJA I OSNOVNA PITANJA KOJA SE TREBAJU UREDITI Zakon o tržištu kapitala („Narodne novine“, br. 65/18., 17/20., 83/21., 151/22., 85/24. i 126/25.; u daljnjem tekstu: važeći Zakon) zajedno s pripadajućim podzakonskim aktima, u potpunosti je usklađen s trenutno važećom pravnom stečevinom Europske unije kojom se uređuje tržišta kapitala. Jedan od propisa koji je prenesen u važeći Zakon bila je i Direktiva (EU) 2022/2464 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. prosinca 2022. o izmjeni Uredbe (EU) br. 537/2014, Direktive 2004/109/EZ, Direktive 2006/43/EZ i Direktive 2013/34/EU u pogledu korporativnog izvješćivanja o održivosti (Tekst značajan za EGP) (SL L 322, 16. 12. 2022.) poznata kao CSRD Direktiva. Jedna od ključnih izmjena koju je predvidjela CSRD Direktiva trebalo je biti povećanje kruga obveznika izvješćivanja i to u fazama. Svi veliki poduzetnici trebali su postati obveznici izvještavanja o održivosti, a uz njih to su trebali postati i mali i srednji poduzetnici koji su subjekti od javnog interesa i čiji su vrijednosni papiri uvršteni za trgovanje na uređenom tržištu u Europskoj uniji. Krajem 2024. godine predstavnici Europske komisije najavili su predstavljanje prijedloga usmjerenih na značajna pojednostavljenja pravila Europske unije koja se odnose na poduzetnike kako bi se smanjio administrativni teret, ali i povećala njihova konkurentnost. Ta namjera bila je jasno vidljiva kada je 11. veljače 2025. predstavljen program rada Europske komisije za 2025. godinu pod nazivom „Odvažnija, jednostavnija i brža Unija: program rada Komisije za 2025.“. Tada je najavljena prva serija skupnih ili tzv. Omnibus paketa kojima bi se trebala adresirati preklapajuća, nepotrebna ili nerazmjerna pravila koja stvaraju nepotreban teret za poduzetnike u Europskoj uniji. Skupni ili Omnibus paketi u zakonodavstvu Europske unije predstavljaju zakonodavne prijedloge kojima se predlaže više izmjena različitih propisa unutar jednog akta i kojima se nastoji pojednostaviti i uskladiti postojeće zakonodavstvo. Prvi iskorak u tom smjeru dogodio se sredinom veljače 2025. godine kada je predstavljan Kompas konkurentnosti, prva velika inicijativa Europske komisije u novom institucionalnom ciklusu za unaprjeđenje konkurentnosti europskog gospodarstva i pojednostavljenje regulatornog okvira za poslovanje. Ta inicijativa predstavlja strateški okvir s jasno definiranim područjima djelovanja i vremenskim okvirom, a temelji se na preporukama koje je predstavio Mario Draghi u svom Izvješću o budućnosti europske konkurentnosti. Europska komisija je tom prilikom istaknula pet horizontalnih čimbenika nužnih za podupiranje konkurentnosti u svim sektorima - pojednostavljenje, smanjenje prepreka na jedinstvenom tržištu, financiranje konkurentnosti, promicanje razvoja vještina i kvalitetnih radnih mjesta te bolja koordinacija politika na razini Europske unije i na razini svake pojedine države članice. Tada je istaknuto kako će se nastojati provesti pojednostavnjenja smanjenjem administrativnog opterećenja za najmanje 25% svih poduzetnika, odnosno najmanje 35% malih i srednjih poduzetnika bez narušavanja odgovarajućih ciljeva pojedinih politika. Prvi paket usmjeren na pojednostavnjenje pravila Europske unije, povećanje konkurentnosti poduzetnika i oslobađanje dodatnih investicijskih kapaciteta Europska komisija predstavila je već 26. veljače 2025. (u daljnjem tekstu: Omnibus I paket). Omnibus I paketom predložene su izmjene i dopune ključnih propisa koji se u prvom redu odnose na izvještavanje o održivosti, ali i održivosti općenito, s ciljem pojednostavljenja zahtjeva i smanjenja administrativnog opterećenja za poduzetnike. Cilj je osigurati da propisi ne postanu prepreka gospodarskom rastu i konkurentnosti, već da ih podrže kroz učinkovit i razmjeran regulatorni okvir. Krajem ožujka 2025. Vijeće Europske unije usvojilo je stajalište o tzv. „stop the clock“ prijedlogu, a početkom travnja 2025. godine isti je prijedlog usvojio i Europski parlament. Oba suzakonodavca u potpunosti su prihvatila prijedlog Europske komisije, pa je tako u Službenom listu Europske unije dana 16. travnja 2025. objavljena Direktiva (EU) 2025/794 Europskog parlamenta i Vijeća od 14. travnja 2025. o izmjeni direktiva (EU) 2022/2464 i (EU) 2024/1760 u pogledu datuma od kojih države članice moraju primjenjivati određene zahtjeve za korporativno izvješćivanje o održivosti i dubinsku analizu za održivo poslovanje (Tekst značajan za EGP) (SL L, 2025/794, 16. 4. 2025.). Navedena Direktiva (EU) 2025/794 tzv. Stop the clock Direktiva stupila je na snagu 17. travnja 2025., a države članice bile su dužne uskladiti svoja nacionalna zakonodavstva s njenim odredbama najkasnije do 31. prosinca 2025. U Republici Hrvatskoj to je učinjeno kroz Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o računovodstvu („Narodne novine“, broj 151/25.) koji je stupio na snagu 31. prosinca 2025. U suštini, navedenim je Zakonom u prvom redu zaustavljeno proširivanje kruga obveznika izvještavanja o održivosti koje se trebalo dogoditi postupno, u četiri kruga. Dodatno, ulazak drugog kruga poduzetnika u obuhvat obveznika izvještavanja o održivosti odgođen za poslovne godine koje započinju 1. siječnja 2027. ili nakon toga datuma. Nakon toga, a nakon opsežnih rasprava na razini Europske unije, konačno je 26. veljače 2026. u Službenom listu Europske unije objavljena i Direktiva (EU) 2026/470 o izmjeni direktiva 2006/43/EZ, 2013/34/EU, (EU) 2022/2464 i (EU) 2024/1760 u pogledu određenih zahtjeva za korporativno izvješćivanje o održivosti i određenih zahtjeva dubinske analize za održivo poslovanje tzv. Content Direktiva (u daljnjem tekstu: Direktiva (EU) 2026/470). Njome su propisane suštinske izmjene zahtjeva za izvještavanje o održivosti na način da se, između ostalog, krug obveznika izvještavanja o održivosti znatno sužava u odnosu na krug obveznika koji je bio utvrđen CSRD Direktivom. Prema novim pravilima, obveza izvještavanja o održivosti odnosit će se isključivo na poduzetnike koji imaju više od 1.000 zaposlenih i ostvaruju netoprihod veći od 450 milijuna eura. Time se prag primjene podiže u odnosu na dosadašnje kriterije, čime se obveza usmjerava isključivo na najveće gospodarske subjekte koji ujedno svojim aktivnostima najviše utječu na klimu i okoliš. Na taj se način želi uskladiti ambicija Europske unije prema održivoj tranziciji s onim što poduzetnici mogu postići kako bi ojačali konkurentnost i gospodarski rast. U tom smislu važno je naglasiti kako Europska unija ostaje pri svojim ciljevima Europskog zelenog plana. Olakšavajući poslovanje poduzetnicima iz Europske unije i stvarajući povoljnije poslovno okruženje, može se potaknuti gospodarski rast i stvaranje kvalitetnih radnih mjesta, mogu se potaknuti ulaganja i, u konačnici, može se omogućiti poduzetnicima da implementiraju održive poslovne modele i uključe koncept održivosti u svoje poslovanje te da prihvate prijelaz na održivo gospodarstvo na učinkovitiji i pragmatičniji način. Zbog toga je Europska komisija predložila nova pojednostavljena pravila koja i dalje odgovaraju svrsi, ali su ipak proporcionalnija i privlačnija za poduzetnike. Upravo Direktiva (EU) 2026/470 izričito omogućuje državama članicama da izuzmu dio poduzetnika iz prvoga kruga od obveze izvještavanja o održivosti za poslovne godine koje počinju između 1. siječnja 2025. i 31. prosinca 2026. Naime, dio poduzetnika koji su trenutno obveznici izvještavanja o održivosti više neće ispunjavati nove kriterije te, počevši od poslovne godine koja započinje 1. siječnja 2027., svakako više ne bi bili obvezni izvještavati o održivosti. Veliki poduzetnici koji imaju manje od 500 zaposlenih sada se Direktivom (EU) 2026/470 izuzimaju od obveze izvješćivanja o održivosti, dok je za one poduzetnike koji imaju između 500 i 1000 zaposlenika Direktiva (EU) 2026/470 odredila obvezu izvješćivanja za godine 2025. i 2026. Radi izbjegavanja nepotrebnog administrativnog opterećenja za obveznike koji u budućnosti više ne bi bili obveznici izvještavanja o održivosti, Direktiva (EU) 2026/470 je izrijekom omogućila da se takve poduzetnike izuzme od obveze izvještavanja o održivosti i za poslovne godine 2025. i 2026. godinu, neovisno o činjenici što je 2025. godina već završila, odnosno što je 2026. godina već započela. Dakle, zakonodavstvo usvojeno na razini Europske unije tj. Direktiva (EU) 2026/470 je predvidjela da se poduzetnike koji više ne ulaze u krug obveznika izvještavanja o održivosti oslobodi od obveze izvještavanja o održivosti i za poslovne godine koje su započele između 1. siječnja 2025. i 31. prosinca 2026. Slijedom toga, pokrenut je postupak izmjena i dopuna Zakona o tržištu kapitala te je izrađen ovaj Prijedlog zakona o dopunama Zakona o tržištu kapitala, s Konačnim prijedlogom zakona (u daljnjem tekstu: Prijedlog zakona) koji donosi novosti i dorade prvenstveno vezane uz obveznike izvještavanja o održivosti, ali i daljnje usklađivanje hrvatskog regulatornog okvira za tržište kapitala s pravnom stečevinom Europske unije. Prema raspoloživim podacima Ministarstva financija, u Republici Hrvatskoj ukupno 48 poduzetnika bi trenutačno bilo obuhvaćeno obvezom izvještavanja o održivosti za 2025. prema važećim pravilima. Od tog broja, njih 38 su izdavatelji čiji su vrijednosni papiri uvršteni na uređeno tržište, a deset je ostalih poduzetnika. Od svih navedenih poduzetnika svega 14 poduzetnika, od kojih je 12 izdavatelja i dva koja nisu izdavatelji, ispunjava nove, strože kriterije utvrđene Direktivom (EU) 2026/470, odnosno svega 14 poduzetnika ima više od 1.000 zaposlenih i više od 450 milijuna eura netoprihoda tijekom prethodne poslovne godine. Preostalih 34 poduzetnika ne ispunjavaju te nove kriterije slijedom čega, počevši od poslovnih godina koje započinju 1. siječnja 2027., svakako više ne bi ulazili u krug obveznika izvještavanja o održivosti. Od navedena 34 poduzetnika, njih 26 su izdavatelji koji više prema novim kriterijima ne ulaze u krug obveznika izvještavanja o održivosti. Bez primjene izuzeća predviđenih Direktivom (EU) 2026/470, koje se u hrvatsko zakonodavstvo prenose ovim Prijedlogom zakona, tih 26 izdavatelja bi i dalje bili obvezni sastavljati, revidirati i objavljivati izvještaje o održivosti za 2025. i 2026. godinu, iako je već unaprijed jasno da dugoročno više neće biti obuhvaćeni regulatornim okvirom kojim je uređena obveza izvještavanja o održivosti. Dakle, iako je poslovna godina koja je započela 1. siječnja 2025. završila, u ovom slučaju se Prijedlogom zakona regulira pravna situacija koja je u tijeku, odnosno reguliraju se zatečeni odnosi za koje obveza podnošenja izvještaja o održivosti završava s danom 30. travnja te bi se u ovom slučaju za primjenu novog zakonskog uređenja, odnosno oslobođenje od obveze podnošenja izvještaja o održivosti smatralo da se radi o "prividnoj (apparent)", odnosno "nepravoj ili kvazi-retroaktivnosti" kod koje se novo pravno pravilo primjenjuje na odnose kreirane pravnim aktima ili poslovima nastalima prije njegova stupanja na snagu, ali su ti odnosi još uvijek pravno egzistentni odnosno u tijeku svoje realizacije. Ovakvo shvaćanje proizlazi i izrazio ga je Ustavni sud Republike Hrvatske u svojoj Odluci broj: U-I-4455/2015 od 4. travnja 2017. u kojoj je istaknuto kako je takav interpretativni pristup i Suda Europske unije, koji na bazi teleološkog tumačenja iznimno dopušta kvazi-povratni učinak novoga pravnog pravila na zatečene pravne odnose pod bitnim uvjetom da se cilj mjere, zbog čije realizacije je "novo" pravo i usvojeno, ne bi ni mogao postići na drugi način. Spomenuta iznimka, prema kojoj mjera može djelovati retroaktivno samo ako legitiman cilj nije moguće na drugi način ostvariti, limitirana je primjenom načela razmjernosti koje u ovom kontekstu traži da je takvo povratno djelovanje nove zakonske mjere na slučajeve nastale prije njegova stupanja na snagu neophodno za postizanje željenoga cilja. U spomenutoj Odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske navodi se i da iako članak 90. stavak 5. Ustava Republike Hrvatske dopušta odstupanje od načelne zabrane povratnog djelovanja zakona, Ustavni sud Republike Hrvatske smatra da je to odstupanje uvjetovano određenim kriterijima koji su predviđeni u samom Ustavu Republike Hrvatske. Prema stajalištu Ustavnog suda Republike Hrvatske to znači da propisivanje povratnog djelovanja zakona mora biti izuzetno i opravdano s gledišta određenog ustavnog načela. Kao takvo ustavno načelo može se uzeti javni interes za izmjenu nekog zakonskog režima odredbama povratnog značaja. Javni interes, shvaćen kao značajan društveni interes koji opravdava odnosno zahtijeva propisivanje povratnog djelovanja zakona, predstavlja Ustavom Republike Hrvatske danu granicu ovlaštenja zakonodavca iz članka 90. stavka 5. Ustava Republike Hrvatske. Usvajanjem ovoga Prijedloga zakona primijenit će se izuzeća predviđena Direktivom (EU) 2026/470 te će se omogućiti da se upravo naprijed spomenutih 26 izdavatelja pravodobno oslobodi obveze izvještavanja o održivosti za 2025. godinu s obzirom da više ne ulaze u krug obveznika izvještavanja o održivosti, čime će se izbjeći nepotrebno administrativno, financijsko i organizacijsko opterećenje navedenih izdavatelja, u skladu s ciljevima Omnibus paketa i smjerom reforme na razini Europske unije. Prema tome, zakonska odredba kojom se obveze izvještavanja o održivosti oslobađa dio izdavatelja za poslovnu godinu koja je započela 1. siječnja 2025. ovom slučaju nije se mogla izbjeći, međutim nesporno je suglasna s Ustavom Republike Hrvatske s obzirom da je kvazi-retroaktivno djelovanje Prijedloga zakona u javnom interesu odnosno takvim se djelovanjem ovoga Prijedloga ostvaruju ciljevi koji imaju veći značaj od pravne sigurnosti na koju su subjekti određenog pravnog odnosa računali, budući da upravo i isključivo za te subjekte primjena Prijedloga zakona donosi oslobođenje od nepotrebnog administrativnog, financijskog i organizacijskog opterećenja, a istodobno je za te subjekte unaprijed jasno da više ne ulaze u krug obveznika izvještavanja o održivosti. Istodobno se osigurava pravna sigurnost i dosljednost nacionalnog zakonodavstva s europskim okvirom, uz zadržavanje obveze izvještavanja isključivo za najveće poduzetnike s najznačajnijim utjecajem na gospodarstvo i okoliš. Uz navedeno, ovim se Prijedlogom zakona prenosi i odredba Direktive (EU) 2024/1619 Europskog parlamenta i Vijeća od 31. svibnja 2024. o izmjeni Direktive 2013/36/EU u pogledu nadzornih ovlasti, sankcija, podružnica iz trećih zemalja i okolišnih, socijalnih i upravljačkih rizika (Tekst značajan za EGP) (SL L 2024/1619, 19.6.2024.) kojom je propisana primjena nadzora na konsolidiranoj osnovi kako je propisano za kreditne institucije, u slučaju da barem jedno investicijsko društvo u grupi investicijskog društva primjenjuje zahtjeve iz Uredbe (EU) br. 575/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o bonitetnim zahtjevima za kreditne institucije i investicijska društva i o izmjeni Uredbe (EU) br. 648/2012 (Tekst značajan za EGP) (SL L 176, 27. 6. 2013.).
