II. OCJENA STANJA I OSNOVNA PITANJA KOJA SE TREBAJU UREDITI Zakon o službenim kontrolama koje se provode sukladno propisima o hrani, hrani za životinje, o zdravlju i dobrobiti životinja (Narodne novine, br. 81/13, 14/14, 56/15 i 32/19) donesen je 2013. godine s ciljem osiguranja provedbe Uredbe (EZ) br. 882/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o službenim kontrolama koje se provode radi provjeravanja poštivanja propisa o hrani i hrani za životinje te propisa o zdravlju i dobrobiti životinja. Navedena Uredba (EZ) br. 882/2004 Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. stavljena je izvan snage Uredbom (EU) 2017/625 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2017. o službenim kontrolama i drugim službenim aktivnostima kojima se osigurava primjena propisa o hrani i hrani za životinje, pravila o zdravlju i dobrobiti životinja, zdravlju bilja i sredstvima za zaštitu bilja, o izmjeni uredaba (EZ) br. 999/2001, (EZ) br. 396/2005, (EZ) br. 1069/2009, (EZ) br. 1107/2009, (EU) br. 1151/2012, (EU) br. 652/2014, (EU) 2016/429 i (EU) 2016/2031 Europskog parlamenta i Vijeća, uredaba Vijeća (EZ) br. 1/2005 i (EZ) br. 1099/2009 i direktiva Vijeća 98/58/EZ, 1999/74/EZ, 2007/43/EZ, 2008/119/EZ i 2008/120/EZ te o stavljanju izvan snage uredaba (EZ) br. 854/2004 i (EZ) br. 882/2004 Europskog parlamenta i Vijeća, direktiva Vijeća 89/608/EEZ, 89/662/EEZ, 90/425/EEZ, 91/496/EEZ, 96/23/EZ, 96/93/EZ i 97/78/EZ te Odluke Vijeća 92/438/EEZ (u daljnjem tekstu: Uredba (EU) 2017/625). Uredba (EU) 2017/625 u cijelosti je obvezujuća i izravno se primjenjuje u svim državama članicama Europske unije od 14. prosinca 2019. Uredbom (EU) 2017/625 područje primjene proširuje se i na zdravlje bilja i sredstva za zaštitu bilja koja prethodno nisu bila obuhvaćena Uredbom (EZ) br. 882/2004. Uredba (EU) 2017/625, osigurava konsolidirani pravni okvir za podupiranje integriranog pristupa provedbi službenih kontrola u cijelom poljoprivredno-prehrambenom lancu. Uspostavljen je jedinstveni zakonodavni okvir za organizaciju službenih kontrola kojim je znatno poboljšana učinkovitost službenih kontrola, izvršavanje zakonodavstva o poljoprivredno- prehrambenom lancu te razina zaštite od rizika za zdravlje ljudi, životinja i bilja te dobrobit životinja, kao i razina zaštite okoliša od rizika koji bi mogli proizići iz genetski modificiranih organizama i sredstava za zaštitu bilja. Ovim Zakonom o službenim kontrolama i drugim službenim aktivnostima koje se provode sukladno propisima o hrani, hrani za životinje, o zdravlju i dobrobiti životinja, zdravlju bilja i sredstvima za zaštitu bilja (u daljnjem tekstu: Zakon) omogućuje se provedba Uredbe (EU) 2017/625. Osim prenošenja odredbi nove Uredbe (EU) 2017/625 u odnosu na važeći Zakon o službenim kontrolama ovaj Prijedlog zakona proširuje se na zdravlje bilja i sredstva za zaštitu bilja, te je bilo potrebno urediti pitanje nadležnosti pojedinih tijela državne uprave, a posebno vezano za uspostavu Državnog inspektorata te izdvajanje inspekcija u području hrane, hrane za životinje, zdravlja i dobrobiti životinja, zdravlja bilja i sredstava za zaštitu bilja iz Ministarstva poljoprivrede, odnosno Ministarstva zdravstva u sklopu kojih su te inspekcije provodile službene kontrole prije uspostave Državnog inspektorata. Nacionalnim programom reformi za 2018. godinu, utvrđene su mjere za jačanje konkurentnosti gospodarstva i unaprjeđenje poslovnog okruženja (mjera 4.1. i 4.1.1.) te s njima u vezi mjera „Objedinjavanje gospodarskih inspekcija“, kao temelj za učinkovitije obavljanje službenih kontrola, temeljem čega od 1. travnja 2019. Državni inspektorat objedinjuje inspekcije koje provode službene kontrole, koje su se do tada obavljale u tijelima državne uprave Ovim Zakonom se stvaraju pretpostavke za stručno, učinkovito i racionalno obavljanje službenih kontrola i drugih službenih aktivnosti kojima se osigurava primjena propisa o hrani i hrani za životinje, pravila o zdravlju i dobrobiti životinja, zdravlju bilja i sredstvima za zaštitu bilja s ciljem osiguravanja visoke razine zaštite zdravlja ljudi, životinja i bilja te dobrobiti životinja u cijelom poljoprivredno-prehrambenom lancu te nastavak funkcioniranja i osiguranja sustava sigurnosti hrane. Zakon uspostavlja jedinstveni zakonodavni okvir za organizaciju službenih kontrola u svrhu poboljšanja učinkovitosti službenih kontrola te osiguranja visoke razine zaštite od rizika za zdravlje ljudi, životinja i bilja te dobrobiti životinja, kao i razine zaštite okoliša. Ovim se Zakonom utvrđuju nadležna tijela za sva područja obuhvaćena područjem primjene Uredbe (EU) 2017/625 i njihove zadaće vezano uz organizaciju, provedbu i koordinaciju službenih kontrola i drugih službenih aktivnosti, financiranje službenih kontrola, načine administrativne pomoći i suradnje, komunikacije i izvješćivanja, granične kontrolne postaje, kontrolne točke, ostale granične prijelaze i carinska mjesta za uvoz, daljnji prijevoz pošiljaka, pristojbe i naknade za službene kontrole, uređenje sustava službenih i referentnih laboratorija, uspostavljanje računalnog informacijskog sustava za upravljanje informacijama i podatcima u vezi sa službenim kontrolama te prekršajne odredbe. Predloženi Zakon određuje da nadležna tijela koja djeluju u javnom interesu, imaju odgovarajuće resurse i opremu te jamče nepristranost i profesionalnost. Nadležna tijela trebaju osigurati kvalitetu, dosljednost i djelotvornost službenih kontrola. U tu svrhu ovim Zakonom je osigurano da se službene kontrole provode na temelju pisanih dokumentiranih postupaka i mehanizama za trajno verificiranje djelotvornosti i dosljednosti vlastita djelovanja te poduzimanje korektivnih mjera kada se utvrde nedostatci. Također, nadležna tijela trebaju provoditi unutarnje revizije kako bi se utvrdila usklađenost sa Uredbom (EU) 2017/625. Kako bi se osiguralo da se zakonodavstvo o poljoprivredno-prehrambenom lancu pravilno izvršava, nadležna tijela trebaju imati ovlasti za provedbu službenih kontrola u svim fazama proizvodnje, prerade i distribucije životinja i robe na koje se to zakonodavstvo odnosi. Nadležna tijela neke svoje zadaće povjeravaju drugim tijelima sukladno odgovarajućim uvjetima kojima se osigurava očuvanje nepristranosti, kvalitete i dosljednosti službenih kontrola i drugih službenih aktivnosti. U tu svrhu Zakonom je omogućeno povjeravanje određenih zadaća delegiranim tijelima i fizičkim osobama u skladu s Uredbom (EU) 2017/625, posebnim propisima iz područja veterinarstva i poljoprivrede te Zakonom o sustavu državne uprave. Člankom 5. ovoga Zakona određena su nadležna tijela, a u odnosu na nadležnost za povjeravanje određenih zadaća isto je omogućeno Državnom inspektoratu i Ministarstvu poljoprivrede sukladno posebnim propisima iz područja veterinarstva i poljoprivrede. Po prvi puta se u sustav provedbe drugih službenih aktivnosti kao stručnih poslova od javnog interesa uvodi mogućnost povjeravanja istih fizičkim osobama koje se ovlašćuju u skladu s posebnim propisima iz područja poljoprivrede i veterinarstva te sukladno Zakonu o sustavu državne uprave. Zakonom se uređuje sustav službenih i referentnih laboratorija na način da se osigurava provedba odredbi Uredbe (EU) 2017/625 po pitanju laboratorija pod istim uvjetima za sve laboratorije uključene u provedbu analiza u svim područjima primjene članka 1. stavka 2. Uredbe (EU) 2017/625 te se daje temelj nadležnim tijelima da donesu pravilnike u svrhu pobližeg omogućavanja provedbe Uredbe (EU) 2017/625. Republika Hrvatska treba osigurati stalnu dostupnost adekvatnih financijskih sredstava za odgovarajuće osoblje i opremu nadležnih tijela koja provode službene kontrole i druge službene aktivnosti. Iako su subjekti ponajprije odgovorni za osiguravanje da svoje aktivnosti obavljaju u skladu sa zakonodavstvom o poljoprivredno-prehrambenom lancu, sustav vlastitih kontrola koji uspostave u tu svrhu trebalo bi nadopuniti namjenskim sustavom službenih kontrola koji održava država kako bi osigurala djelotvoran nadzor tržišta u cijelom poljoprivredno-prehrambenom lancu. Takav je sustav po prirodi složen i zahtijeva znatna sredstva i trebalo bi mu osigurati stabilan priljev sredstava za službene kontrole, na razini koja odgovara potrebama provedbe u svakom trenutku. Kako bi se smanjila ovisnost sustava službenih kontrola o javnim financijama, nadležna tijela naplaćuju pristojbe i plaćaju naknade za pokrivanje troškova koji nastaju pri provedbi službenih kontrola određenih subjekata Naknade ili pristojbe također treba naplaćivati subjektima kako bi se nadoknadili troškovi službenih kontrola koje se provode radi izdavanja službenog certifikata ili potvrde te troškovi službenih kontrola koje provode nadležna tijela na graničnim kontrolnim postajama. U tu svrhu Zakonom su određena nadležna tijela za financiranje službenih kontrola i drugih službenih aktivnosti te se pobliže uređuje pitanje prikupljanja pristojbi i naknada. Za provedbu djelotvornih službenih kontrola i drugih službenih aktivnosti važno je da nadležna tijela u državama članicama i Europska komisija mogu brzo i učinkovito razmjenjivati podatke i informacije u vezi sa službenim kontrolama ili njihovim rezultatima. Zakonodavstvom Europske unije uspostavljeno je nekoliko informacijskih sustava kojima upravlja Europska komisija kako bi se omogućilo rukovanje i upravljanje tim podatcima i informacijama putem računalnih i internetskih alata na razini Europske unije. U tu svrhu ovim Zakonom je bilo potrebno odrediti nadležna tijela zadužena za pojedini informacijski sustav Europske komisije te osigurati da se prema potrebi integriraju i nadograđuju svi relevantni postojeći informacijski sustavi. Prijedlogom zakona se osigurava da nadležna tijela istražuju slučajeve kada postoji sumnja u neusklađenost sa zakonodavstvom te, ako se utvrdi neusklađenost, odrede njezino podrijetlo i opseg, kao i odgovornosti subjekata, zatim poduzimaju odgovarajuće mjere kako bi se osiguralo da dotični subjekti otklone nepravilnosti te kako bi se spriječila daljnja neusklađenost, a ujedno pri organizaciji i obavljanju istraga i mjera izvršavanja nadležna tijela na odgovarajući način uzimaju u obzir moguće rizike i vjerojatnost prijevarnih ili obmanjujućih praksi u cijelom poljoprivredno-prehrambenom lancu. Verifikacija usklađenosti sa zakonodavstvom o poljoprivredno-prehrambenom lancu putem službenih kontrola od ključne je važnosti kako bi se osiguralo da se ciljevi tog zakonodavstva djelotvorno ostvaruju. Kršenja pravila zakonodavstva o poljoprivredno-prehrambenom lancu te pravila ovoga Zakona trebala bi biti predmet učinkovitih, odvraćajućih i proporcionalnih sankcija na nacionalnoj razini, čija bi težina trebala uzimati u obzir, među ostalim, moguću štetu za zdravlje ljudi koja može biti izazvana kršenjima, među ostalim u slučajevima kada subjekti ne surađuju tijekom službene kontrole te u slučajevima kada se izrađuju ili upotrebljavaju lažni ili obmanjujući službeni certifikati ili potvrde. Kako bi financijske sankcije primjenjive na kršenja pravila počinjena prijevarnim ili obmanjujućim praksama bile dovoljno obeshrabrujuće, trebale bi biti određene na razini kojom se želi premašiti neopravdana prednost za počinitelja, a koja proizlazi iz tih praksi. Ovim Zakonom se uređuju prekršajne odredbe u svim područjima koji su obuhvaćeni Uredbom (EU) 2017/625 u skladu s novim ustrojem inspekcijskih službi u predmetnim područjima i svih nadležnih tijela uključenih u provedbu ovoga Zakona te se dodaje članak u odnosu na ispunjavanje odredbi članka 139. Uredbe (EU) 2017/625 u odnosu na sankcioniranje prijevarnih radnji.
