II. OCJENA STANJA I OSNOVNA PITANJA KOJA SE TREBAJU UREDITI Zakonom o Registru zaposlenih u javnom sektoru („Narodne novine“, broj 34/11.) uređena je uspostava, ustroj i vođenje Registra zaposlenih u javnom sektoru. Registar zaposlenih u javnom sektoru (u daljnjem tekstu: Registar) je skup podataka o zaposlenima u javnom sektoru koji se vodi radi uspostave kvalitetnog i učinkovitog sustava upravljanja ljudskim potencijalima te centraliziranog obračuna plaća (u daljnjem tekstu: COP). U proteklih jedanaest godina primjene Zakona o Registru zaposlenih u javnom sektoru odnosno vođenja Registra, pojavila su se određena otvorena pitanja i uočeni određeni nedostaci u normativnom uređenju Registra. Zakonom o Registru zaposlenih u javnom sektoru, javne službe su definirane na isti način kao u Zakonu o plaćama u javnim službama („Narodne novine“, br. 27/01. i 39/09.), a to su: „javne ustanove i druge pravne osobe kojima se sredstva za plaće osiguravaju u državnom proračunu, Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje, Hrvatski zavod za zapošljavanje, Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje i javne ustanove kojima se sredstva za plaće osiguravaju iz sredstava Hrvatskog zavoda za zdravstveno osiguranje“. Ovakva definicija javnih službi nije dovoljno precizna te nije jasno spadaju li u javne službe u smislu toga Zakona i ustanove koje iz državnog proračuna primaju sredstva za plaće u neznatnom postotku u odnosu na ukupni iznos sredstava za plaće. Primjerice, domovi za starije i nemoćne osobe, čiji su osnivači jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave dobivaju svega 3 % - 4 % sredstava za plaće iz državnog proračuna, a 96 % - 97 % sredstava za plaće dobivaju od svojih osnivača. U samoj definiciji javnih službi ne precizira se postotak financiranja sredstava za plaće iz državnog proračuna (tj. postotak od ukupnog iznosa potrebnog za isplatu plaća) pa nije jasno da li se i ustanove koje iz državnog proračuna dobivaju manji odnosno neznatan dio sredstava za plaće trebaju smatrati javnim službama. Drugo otvoreno pitanje koje proizlazi iz navedene definicije javnih službi - prema kojoj se javnom službom smatraju ustanove i druge pravne osobe kojima se sredstva za plaće osiguravaju u državnom proračunu - odnosi se na način na koji se utvrđuje o kojim je ustanovama ili pravnim osobama riječ (uvidom u državni proračun ili neku bazu podataka s popisom ustanova i pravnih osoba ili neki propis). Uvidom u državni proračun teško je s potpunom sigurnošću utvrditi ustanove i pravne osobe kojima se sredstva za plaće osiguravaju u državnom proračunu, jer se ta činjenica ne može za sve ustanove i druge pravne osobe utvrditi na temelju naziva aktivnosti ili odjeljka/stavke u proračunu 31-Rashodi za zaposlene (311-Plaće), jer pojedine ustanove i pravne osobe doista primaju sredstva za plaće iz državnog proračuna, a da to nije vidljivo iz naziva aktivnosti u državnom proračunu na kojima su im osigurana sredstva kao ni stavke državnog proračuna. Stoga treba jasnije definirati javne službe, kako bi se nedvojbeno mogli utvrditi obveznici korištenja Registra i Centraliziranog obračuna plaća. Jedan od uočenih problema je činjenica da važećim Zakonom o Registru zaposlenih u javnom sektoru nije propisana obveza obračuna i isplata plaća kroz informacijski sustav za centralizirani obračun plaća. U članku 2. toga Zakona navodi se da se Registar vodi, između ostalog, i radi centraliziranog obračuna plaća, ali obveza korištenja COP-a za obračun plaća nije izrijekom propisana. Nadalje, važećim Zakonom nije propisana niti obveza korištenja COP-a za isplatu drugih oblika novčanih primanja zaposlenika. Naime, zaposlenici u javnom sektoru, osim plaće, imaju pravo i na ostala materijalna prava iz rada i po osnovi rada (npr. jubilarne nagrade, jednokratne pomoći u propisanim slučajevima, božićnice, dar za djecu, dnevnice i ostalo), razne naknade (npr. naknade članovima povjerenstava, radnih skupina i sl.), pa je potrebno za sve isplate koje proizlaze iz radnog odnosa tj. službe propisati obvezu korištenja COP-a. Isto tako, potrebno je propisati i obvezu obračuna i isplate drugog dohotka i ostalih naknada koji se isplaćuju vanjskim suradnicima (naknade za rad u povjerenstvima, komisiji za provedbu državnog stručnog ispita, pravosudnog ispita ili stručnog ispita sukladno posebnom propisu). Svi oblici rashoda na ime plaća i naknada trebali bi se obračunavati i isplaćivati putem COP-a, kako bi se omogućio bolji nadzor namjenskog trošenja sredstava državnog proračuna. Također, važeći Zakon je propisao obvezu korištenja Registra samo za tri izvanproračunska korisnika (Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje, Hrvatski zavod za zapošljavanje, Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje), ali ne i za ostale izvanproračunske korisnike. Nadalje, u dosadašnjoj se praksi pokazalo da su česti upiti stranaka odnosno šire javnosti (građana, novinara, sindikata, znanstvene zajednice i drugih) o zaposlenima u javnom sektoru (njihovom broju, prosječnoj plaći, odrađenim prekovremenim satima, stručnoj spremi, isplaćenim bonusima itd.), a važećim Zakonom nije propisano tko je ovlašten dati podatke (resorno ministarstvo, FINA kao sadašnji izvršitelj obrade podataka ili sama ustanova). Stoga je potrebno propisati nadležnost za davanje određenih podataka iz Registra i COP-a. Zaključno, važećim Zakonom nije predviđeno međuresorno tijelo, koje bi radi učinkovitijeg i boljeg upravljanja ljudskim potencijalima i unaprjeđenja COP-a, predlagalo Vladi Republike Hrvatske donošenje odluka i razvojnih smjernica u vezi s Registrom te davalo stručna mišljenja vezana uz moguća unaprjeđenja Registra i COP-a. Upravljački odbor je do sada bio predviđen samo Ugovorom kojega je Vlada Republike Hrvatske zaključila s FINOM – kao sadašnjim izvršiteljem obrade podataka. Nacionalnim planom oporavka i otpornosti 2021. – 2026. predviđena je investicija C2.2.R2-I1 – Novi modeli rada i plaća u državnoj i javnim službama, u okviru koje će se provesti reforma sustava plaća, ali i razviti nove funkcionalnosti za unaprjeđenje sustava upravljanja ljudskim potencijalima. Kako bi se ljudskim potencijalima u javnom sektoru moglo kvalitetnije upravljati, posebice s aspekta predstojeće reforme sustava plaća u javnom sektoru, potrebno je zakonom jasnije propisati obveznike korištenja Registra i COP-a. Stoga se ovim Zakonom jasnije definiraju javne službe u smislu Zakona na način da su to pravne osobe - proračunski i izvanproračunski korisnici državnog proračuna navedeni u Registru proračunskih i izvanproračunskih korisnika državnog proračuna koji vodi Ministarstvo financija i ažurira svake godine. Iznimka su trgovačka društva kao izvanproračunski korisnici državnog proračuna kao i tijela čiji je rad propisan Zakonom o sigurnosno-obavještajnom sustavu Republike Hrvatske. Ovakvom definicijom proširen je obuhvat obveznika korištenja Registra i COP-a, jer će svi proračunski korisnici državnog proračuna morati koristiti Registar i COP, neovisno o tome iz kojeg izvora državnog proračuna financiraju svoje plaće. Javne službe u smislu ovoga Zakona su i školske ustanove čiji su osnivači Republika Hrvatska ili jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, a kojima se sredstva za plaće osiguravaju u državnom proračunu. Javne službe su i ostale pravne osobe iz sustava znanosti i obrazovanja kojima se sredstva za plaće (djelomično ili u cijelosti) osiguravaju u državnom proračunu. S obzirom da nema javno dostupnih podataka o tome koje su to pravne osobe u sustavu znanosti i obrazovanja kojima se sredstva za plaće osiguravaju u državnom proračunu, uvrštena je obveza Ministarstva znanosti i obrazovanja da svake godine dostavi popis tih pravnih osoba Ministarstvu pravosuđa i uprave. Nadalje, javnim službama smatraju se i javne ustanove kojima Hrvatski zavod za zdravstveno osiguranje osigurava sredstva za troškove pružanja zdravstvene zaštite osiguranim osobama. Zakonom se žele bolje definirati prava i obveze korisnika Registra i COP-a - kako glede pristupa podacima iz Registra i COP-a tako i glede njihove daljnje obrade, pri tome vodeći posebno brigu o zaštiti osobnih podataka i povjerljivosti podataka. Predložene izmjene Zakona temelje se u velikoj mjeri na Izvješću Državnog ureda za reviziju o obavljenoj reviziji učinkovitosti uspostave i korištenja Informacijskog sustava centraliziranog obračuna plaća i upravljanja ljudskim resursima u tijelima državne uprave i drugim korisnicima proračuna (KLASA: 041-01/18-10/95, URBROJ: 613-22-19-10, od 11. prosinca 2019. godine) u kojemu je Državni ured za reviziju dao određene naloge i preporuke Ministarstvu pravosuđa i uprave te Ministarstvu financija. Sukladno navedenom, ovim se Zakonom predlaže urediti sljedeća pitanja: 1. jasnijim definiranjem pojma javnih službi otkloniti dvojbe oko toga tko se smatra obveznim koristiti Registar zaposlenih u javnom sektoru te obračunavati i isplaćivati plaće putem COP-a; 2. proširiti obuhvat obveznika korisnika Registra i COP-a na sve proračunske i izvanproračunske korisnike državnog proračuna (izuzev trgovačkih društava) vodeći se Registrom proračunskih i izvanproračunskih korisnika državnog proračuna - kao temeljnim popisom (bazom podataka) kojeg vodi Ministarstvo financija; 3. proširiti obvezu korištenja COP-a na druge isplate zaposlenicima i isplate vanjskim suradnicima koje se vrše iz državnog proračuna, a ne samo za plaće i naknade zaposlenicima u javnom sektoru, te uvesti obvezu korištenja COP-a pri obračunu plaća, drugog dohotka, ostalih materijalnih prava i naknada za zaposlene u javnom sektoru te za obračun i isplatu drugog dohotka i ostalih naknada vanjskim suradnicima; 4. naglasiti odgovornost korisnika za ažurno vođenje podataka u Registru uvođenjem roka od 8 dana za unos podataka o novom zaposleniku i obveze promjene podataka o zaposleniku odmah po saznanju; 5. jasnije urediti pravo pristupa podacima iz Registra te njihovu daljnju distribuciju; 6. definirati način na koji fizička ili pravna osoba, odnosno šira javnost može dobiti podatke iz Registra tj. čija je obveza dati podatke koji se odnose na državno tijelo i javnu službu i njihove zaposlenike; 7. utvrditi vlasništvo Republike Hrvatske nad Registrom i COP-om; 8. uvesti Upravljački odbor kao tijelo zaduženo za praćenje ostvarenja svrhe i ciljeva radi kojih su Registar i COP ustrojeni. Sukladno tome, donošenjem ovoga Zakona osigurat će se bolje definiranje obveznika korištenja Registra i COP-a, povećat će se broj korisnika Registra i COP-a, odnosno bit će veći obuhvat proračunskih i izvanproračunskih korisnika koji će postati obveznici korištenja Registra i COP-a (jer će obveznici korištenja Registra i COP-a postati i neke agencije, lučke uprave, nacionalni parkovi kao i izvanproračunski korisnici državnog proračuna), uvest će se obveza obračuna ne samo plaća već i drugog dohotka i ostalih naknada putem COP-a, bolje će se upravljati Registrom i COP-om zbog uvođenja Upravljačkog odbora kao tijela za praćenje ostvarenja svrhe i ciljeva radi kojih su Registar i COP ustrojeni, bolje će se propisati pravo pristupa podacima iz Registra i COP-a kao i nadzor nad obradom podataka u Registru i COP-u.
