II. OCJENA STANJA I OSNOVNA PITANJA KOJA SE TREBAJU UREDITI Trenutno važeći zakon koji uređuje područje javne nabave u Republici Hrvatskoj je Zakon o javnoj nabavi („Narodne novine“, broj 120/16.). Stupio je na snagu 1. siječnja 2017. Zakon o javnoj nabavi predstavlja opće normativni okvir kojim je uređen sustav javne nabave u Republici Hrvatskoj. Njime se utvrđuju pravila o postupku javne nabave koji provodi javni ili sektorski naručitelj ili drugi subjekt u slučajevima određenim ovim Zakonom, radi sklapanja ugovora o javnoj nabavi robe, radova ili usluga, okvirnog sporazuma te provedbe projektnog natječaja. Zakon o javnoj nabavi sadrži odredbe koje su u skladu sa sljedećim aktima Europske unije: 1. Direktiva 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (SL L 94, 28.3.2014.), kako je posljednje izmijenjena Delegiranom uredbom Komisije (EU) 2015/2170, od 24. studenoga 2015. o izmjeni Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća u vezi s pragovima primjene za postupke dodjele ugovora (SL L 307, 25.11.2015.) 2. Direktiva 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i stavljanju izvan snage Direktive 2004/17/EZ (SL L 94, 28.3.2014.), kako je posljednje izmijenjena Delegiranom uredbom Komisije (EU) 2015/2171 оd 24. studenoga 2015. o izmjeni Direktive 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća u vezi s pragovima primjene za postupke dodjele ugovora (SL L 307, 25.11.2015.) 3. Direktiva Vijeća 89/665/EEZ od 21. prosinca 1989. o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na primjenu postupaka kontrole na sklapanje ugovora o javnoj nabavi robe i javnim radovima (SL L 395, 30.12.1989.), kako je posljednje izmijenjena Direktivom 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovora o koncesiji (SL L 94, 4. Direktiva Vijeća 92/13/EEZ od 25. veljače 1992. o usklađivanju zakona i drugih propisa o primjeni pravila Zajednice u postupcima nabave subjekata koji djeluju u sektoru vodnoga gospodarstva, energetskom, prometnom i telekomunikacijskom sektoru (SL L 76, 23.3.1992.), kako je posljednje izmijenjena Direktivom 2014/23/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o dodjeli ugovorâ o koncesiji (SL L 94, 28.3.2014.) 5. člancima 2., 12. i 13. Direktive 2009/81/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o usklađivanju postupaka nabave za određene ugovore o radovima, ugovore o nabavi robe i ugovore o uslugama u području obrane i sigurnosti koje sklapaju javni naručitelji ili naručitelji te izmjenama i dopunama Direktiva 2004/17/EZ i 2004/18/EZ (SL L 216, 20. 8. 2009.), kako je posljednje izmijenjena Uredbom Komisije (EU) 2015/2340 оd 15. prosinca 2015. o izmjeni Direktive 2009/81/EZ Europskog parlamenta i Vijeća u vezi s pragovima primjene za postupke dodjele ugovora (SL L 330, 16.12.2015.). Trenutna praksa ukazuje na potrebu za određenim izmjenama u sustavu pravne zaštite kako bi se osigurala efikasnost i ekonomičnost provedbe postupaka pravne zaštite i postupaka javne nabave. U tom smislu uzete su u obzir preporuke Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave (u daljnjem tekstu: Državna komisija) iznesene u godišnjim izvješćima o radu Državne komisije. Izjavljivanje žalbe u postupcima javne nabave elektroničkim sredstvima komunikacije, koristeći povezane sustave Elektroničkog oglasnika javne nabave Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: EOJN RH) i Državne komisije (sustav e-Žalba), doprinosi učinkovitosti žalbenog postupka jer izjavljivanje žalbe na taj način skraćuje vrijeme trajanja žalbenog postupka, a time i postupka javne nabave. Važeće zakonsko rješenje podrazumijeva e-žalbu kao mogućnost za žalitelja, ali ne kao obvezu. Prema važećem zakonskom uređenju pravodobnom žalbom na dokumentaciju o nabavi zaustavlja se postupak javne nabave. Međutim, postupak se zaustavlja i u slučaju nepravodobnih i nedopuštenih žalbi dok Državna komisija ne odluči o žalbi. Naručitelji su obvezni po završetku žalbenog postupka produžiti rok za dostavu ponuda čime se omogućava žaliteljima koji nemaju za cilj ostvariti pravnu zaštitu da izjavljivanjem žalbi izvan zakonom propisanih rokova (nepravodobnih žalbi) zaustave postupak nabave i dovedu do produljenja roka za dostavu ponuda i na taj način odugovlače postupke javne nabave, što predstavlja osobit problem u postupcima javne nabave koji su financirani iz EU fondova zbog potrebe poštivanja rokova koji su određeni za povlačenje predmetnih sredstava. Praksa Državne komisije pokazuje učestale žalbene predmete pojedinih žalitelja, koji vješto koristeći važeće zakonske odredbe, izjavljuju žalbe bez žalbenih navoda, prisiljavajući Državnu komisiju da traži uređenje žalbe u tom dijelu. Na taj način produljuje se žalbeni postupak, a time i sam postupak javne nabave. Također, recentna praksa je pokazala, a što je razvidno i iz godišnjih izvješća o radu Državne komisije, da pojedini gospodarski subjekti žalbe ne ulažu s ciljem da ostvare pravnu zaštitu od nezakonitog postupanja naručitelja, već iskorištavaju naprijed važeće zakonske odredbe kao i niske žalbene naknade kako bi zaustavili postupak javne nabave i odgodili otvaranje ponuda. Zakonodavstvo EU u području javne nabave, s kojim je usklađeno hrvatsko zakonodavstvo, zahtjeva od država članica da osiguraju efikasnu pravu zaštitu u postupcima javne nabave. U postupku javne nabave u Republici Hrvatskoj žalba se može izjaviti u svakoj pojedinoj fazi postupka (npr. na sadržaj poziva ili dokumentacije o nabavi, na sadržaj ispravka poziva na nadmetanje, na izmjenu dokumentacije o nabavi, na postupak pregleda i ocjene ponuda, i sl.) što omogućava učinkovito vođenje postupaka javne nabave jer se određene nepravilnosti mogu ispravljati tijekom postupka bez da se oni poništavaju, a što bi bio čest slučaj kada bi se žalba izjavljivala samo na odluku o odabiru. S obzirom na navedeno nužno je da žalbeni postupak bude što učinkovitiji i brži sa što manje administrativnih prepreka, što manje prostora za zlouporabe procesnih ovlaštenja, odnosno što manje prostora za produljenje žalbenog postupka. Slijedom navedenoga, određeni zakonski instituti mogu se unaprijediti. Predlaže se uvesti e-žalbu kao obvezan, odnosno jedini (isključivi) način izjavljivanja žalbe iz razloga skraćenja vremena provedbe žalbenog postupka, s obzirom na to da se isto pokazalo kao učinkovit mehanizam u dosadašnjem korištenju ove mogućnosti. Naime, i dosadašnja praksa je, prema podacima Državne komisije, pokazala da se broj izjavljenih žalbi elektroničkim sredstvima komunikacije, putem sustava e-Žalba, povećava iz godine u godinu. Tako je primjerice, u 2020. godini 54% žalbi izjavljeno putem sustava e-Žalba, u 2021. godini Radi sprječavanja mogućnosti da se izjavljivanjem žalbe na dokumentaciju o nabavi zaustavi postupak javne nabave bez stvarne namjere za ostvarivanjem pravne zaštite potrebno je zakonskim izmjenama omogućiti naručiteljima da postupak nabave ne zaustavljaju, odnosno da javno otvaranje ponuda ne odgađaju, u slučaju kada izjavljena žalba nije dopuštena ili je očito nepravodobna. Potrebno je osigurati da izjavljene žalbe obvezno sadrže žalbene navode. Određeni žalitelji „zaboravljaju“ taj temeljni dio žalbe i na taj način praktički produljuju rok za izjavljivanje žalbe (prekluzivni rok u kojem imaju pravo ukazati na određene nezakonitosti), trajanje žalbenog postupka, a samim time i postupka javne nabave. U navedenom slučaju, prema sadašnjem zakonskom uređenju, Državna komisija mora žalitelja pozvati na uređenje žalbe. Stoga se predlaže izmjena koja će osigurati da se žalba, koja ne sadržava žalbene navode (opis nepravilnosti i obrazloženje), može odbaciti kao neuredna, bez pozivanja žalitelja na uređenje žalbe u tom dijelu. Također, predlaže se urediti iznose žalbenih naknada na način da se postigne ravnoteža između procijenjene vrijednosti nabave i prava na pristup žalbi. Uz navedene najvažnije predložene izmjene, uočeni su i određeni nomotehnički nedostaci te će se oni doraditi i ispraviti. Pored navedenoga, predlaže se i izmjena članka 317. Zakona o javnoj nabavi na način da se ograničenje vrijednosne izmjene iz stavka 1. točke 3. ovoga članka, s postojećih 30% vrijednosti prvotnog ugovora poveća na 50% vrijednosti prvotnog ugovora. Ograničenje se procijenjuje na temelju neto kumulativne vrijednosti svih uzastopnih izmjena. Isto se predlaže zbog poremećaja u dobavnim lancima, uzrokovanim vanjskim čimbenicima, a koji su doveli do globalnih poremećaja na tržištima zbog kojih ugovaratelji trpe eskalacije cijena građevnih proizvoda i materijala, energenata i sirovina, čime su primorani u kratkim rokovima ili avansno podmirivati višestruko veće cijene od onih po kojima su formirali cijene u svojim ponudama. Stoga rast cijena građevnih proizvoda i materijala prijeti zaustavljanju već pokrenutih investicija dok rast cijena robe i drugih sirovina dovodi do zastoja ugovorenih isporuka ili raskida postojećih ugovora. Predložene izmjene u skladu su s pravnom stečevinom u području javne nabave. Naime, u uvodnoj izjavi (109) Direktive 2014/24/EU propisano je da „javni naručitelji mogu biti suočeni s vanjskim okolnostima koje nisu mogli predvidjeti u trenutku dodjele ugovora, posebno ako će za izvršenje ugovora biti potrebno duže razdoblje. U tom slučaju potreban je određeni stupanj fleksibilnosti kako bi se ugovor prilagodio tim okolnostima bez provođenja novog postupka nabave. Pojam nepredvidivih okolnosti podrazumijeva okolnosti koje nisu mogle biti predviđene usprkos temeljnoj pripremi prvotne dodjele od strane javnog naručitelja, uzimajući u obzir sva dostupna sredstva, narav i obilježja određenog projekta, dobru praksu u određenom području te potrebu osiguravanja prikladnog odnosa između sredstava potrošenih na pripremu dodjele i njezinu predviđenu vrijednost. Međutim, to se ne može primjenjivati u slučajevima u kojima izmjena uzrokuje promjenu naravi cjelokupne nabave, primjerice, zamjenom radova, robe ili usluga koje je potrebno nabaviti nečim različitim ili temeljnom promjenom vrste nabave, jer se u takvim slučajevima može pretpostaviti mogući utjecaj na rezultate.“. U odnosu na sektorske naručitelje isto se navodi u uvodnoj izjavi (115) Direktive 2014/25/EU. Predložena izmjenom, odredba članka 317. Zakona o javnoj nabavi i dalje ostaje znatno restriktivnija od dopuštenog člankom 72. stavkom 1. točkom c) Direktive 2014/24/EU. U kontekstu članka 317. također je bitno napomenuti da se sukladno članku 313. stavku 3. Zakona o javnoj nabavi na odgovornost ugovornih strana za izvršenje ugovora o javnoj nabavi, uz odredbe ovog Zakona, na odgovarajući način primjenjuju i odredbe Zakona o obveznim odnosima. Člankom 627. Zakona o obveznim odnosima određeno je da, kada je ugovoreno da je cijena fiksna odnosno nepromjenjiva, izvođač ima pravo zahtijevati izmjenu cijene radova ako se nakon sklapanja ugovora bez njegova utjecaja cijene elemenata od kojih je cijena radova sastavljena povećaju za više od 10%. Izvođaču pripada pravo na razliku u cijeni preko 10%, a promjena cijene do 10% rizik je izvođača. Isto tako, sukladno članku 629. istoga Zakona definirani su uvjeti kada naručitelj ima pravo na sniženje ugovorene cijene. Dakle, naručitelji imaju mogućnost pristupiti izmjenama ugovora bez provođenja novog postupka javne nabave u mjeri u kojoj je to opravdano za ublažavanje posljedica aktualne situacije, a koje su se odrazile kroz promjenu cijena. Pritom svaki ugovor o javnoj nabavi treba sagledati za sebe te izmjene mogu biti učinjene u onoj mjeri u kojoj su potrebne za ublažavanje posljedica krize u izvršavanju ugovora o javnoj nabavi, te se je u slučaju otklanjanja takvih posljedica, kada mjere više nisu nužne, potrebno vratiti na početne ugovorne uvjete. Također, predloženim izmjenama Zakona o javnoj nabavi daje se mogućnost naručiteljima da u određenim slučajevima ne primjenjuju odredbe istoga Zakona na nabavu robe, radova ili usluga u svrhu saniranja posljedica prirodnih nepogoda, velikih nesreća i katastrofa i obnove nakon njih, ako je isto uređeno posebnim propisima, a do vrijednosti pragova iz članka 13. ovoga Zakona. Navedeni pojmovi velika nesreća i katastrofa, imaju značenje u smislu zakona kojim je uređen sustav civilne zaštite, a pojam prirodna nepogoda ima značenje u smislu zakona kojim je regulirano ublažavanje i otklanjanje posljedica prirodnih nepogoda. Predložena izmjena predviđa mogućnost izuzeća od primjene odredbi Zakona o javnoj nabavi, u dijelu koji se odnosi na jasno propisana pravila koja se primjenjuju na postupke javne nabave male vrijednosti, uključujući i obvezu primjene načela javne nabave, kada se radi o postupcima jednostavne nabave ali isto tako i mogućnost provedbe postupka javne nabave, sukladno odredbama Zakona o javnoj nabavi, ako naručitelj smatra da je isto potrebno u pojedinim situacijama. U tom smislu usklađuje će se Zakon o javnoj nabavi sa Zakonom o obnovi zgrada oštećenih potresom na području Grada Zagreba, Krapinsko-zagorske županije, Zagrebačke županije, Sisačko-moslavačke županije i Karlovačke županije („Narodne novine“, br. 102/20., 10/21. i 117/21., u daljnjem tekstu: Zakon o obnovi). Člankom 42. stavkom 1. Zakona o obnovi propisano je da se na nabavu robe, usluga i radova, čija je vrijednost manja od vrijednosti europskih pragova koje EU komisija objavljuje u Službenom listu EU, dakle, za postupke javne nabave male vrijednosti i postupke jednostavne nabave, primjenjuju posebne odredbe propisane Pravilnikom o provedbi postupaka nabave robe, usluga i radova za potrebe obnove („Narodne novine“, br. 126/21. i 19/22.), kao provedbenog propisa Zakona o obnovi. Isti Pravilnik, u skladu s mjerama antikorupcijske zaštite, uređuje postupke nabave radi sklapanja ugovora o nabavi, pravila žalbenog postupka, uzimajući u obzir načela javne nabave te obvezu primjene e-sredstava komunikacije i javne objave informacija o postupcima nabave. Za rješavanje o žalbama u tim postupcima, za nabavu robe i usluga procijenjene vrijednosti jednake ili veće od 200.000,00 kuna, bez PDV-a i nabavu radova procijenjene vrijednosti jednake ili veće od 500.000,00 kuna, bez PDV-a, propisana je nadležnost Državne komisije. Predloženim Zakonom predlažu se izmijeniti određene odredbe Zakona o javnoj nabavi radi prilagodbe uvođenju eura kao službene valute u Republici Hrvatskoj.
